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安全生产行政处罚与刑罚衔接问题探究

    摘  要:安全生产行政处罚与刑罚具有一定衔接性。本文对安全生产行政处罚与刑罚在立法、适法、罚种上的衔接性作了有关探讨,以期厘清安全生产行政处罚与刑罚的衔接技巧,达提高安全生产行政机关的执法水平、为经济发展提供安全生产保障,更好保护安全生产行政管理相对人的合法权益之目的。

    关键词:安全生产行政处罚 刑罚 衔接

   安全生产行政处罚和刑法罚是国家的安全生产行政机关、司法机关针对不同的违法行为所分别采取的制裁措施。安全生产行政处罚针对的是安全生产行政违法行为,法律依据是有关安全生产方面的法律法规。刑罚针对的是犯罪行为,依据是刑法。安全生产行政处罚与刑罚虽然性质不同,但二者在立法、适法、罚种上有联系且具有一定衔接性。在安全生产实践中,做好安全生产行政处罚与刑罚的衔接,对于提高安全生产行政机关的执法水平、为经济发展提供安全生产保障,保护安全生产行政相对人的合法权益,具有重要意义。 

  一、安全生产行政处罚与刑罚的立法衔接  

    我国《行政处罚法》第二十二条规定:“违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。”《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条规定,行政机关在依法查处违法行为的过程中,发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等,根据刑法的规定,涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须向公安机关移送。这是法律法规对行政机关在查处违法行为的过程中发现违法行为涉嫌构成犯罪应如何处理作出的规定。也就是说,行政机关发现涉嫌犯罪的违法行为必须移送司法机关。二者在立法是如何衔接的呢?具体到安全生产法律法规中,《安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》在设定安全生产行政处罚的同时,对安全生产行政相对人的犯罪行为作了刑事责任上的衔接规定。但是,这种立法上的衔接方式却很单一,表现为:在具体列举安全生产行政相对人各种形式的违法行为后,明确规定安全生产行政责任,并在安全生产行政责任后原则性地规定“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。即:将安全生产行政处罚与高度概括性的刑事责任写在同一条款中。这样的规定方式在《安全生产法》体现得最为明显。例如,《安全生产法》第80909192条规定了因安全生产条件不符合条件而发生事故的行为(重大劳动安全事故罪),在生产作业中违反有关安全管理规定而发生事故的行为(重大责任事故罪),不报、谎报安全事故行为(不报、谎报安全事故罪)应受到的安全生产行政处罚后,又逐一规定了上述行为“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

    但是,行政处罚与刑罚的立法衔接存在很多问题,突出表现在:一是原则性规定的刑事罚则,一般无法在刑法典中找到相对应的罪行规定,使得这些规定形同虚设;二是援引性或者比照性规定的刑事罚则,往往显得十分牵强,与刑法典不协调,导致刑法典失去规范性、犯罪的构成失去统一性;三是对案件的移送没有统一的标准,移送的条件不明确。这就造成了在实践中移送的随意性大,以罚代刑现象的存在,涉嫌安全生产犯罪的行为得不到应有的惩罚,放纵了严重危害社会的安全生产犯罪行为。为此,笔者建议应采用独立性的散在型立法方式,即在行政法律中设置具有独立罪名和法定刑的刑事罚则,同时,应进一步完善立法,明确规定移送的具体条件,具体到违法事实涉及的多少金额、违法事实的什么情节、违法事实造成的何种后果必须移送,移送的责任、移送的期限等,进一步规范移送行为,以更好地在立法形式上使行政处罚与刑罚相互衔接,协调一致,从而达到惩罚犯罪行为,保护经济发展的目的。

  二、安全生产行政处罚与刑罚的适法衔接 

如前所述,安全生产行政违法行为与安全生产犯罪行为是两种性质不同的违法行为,由于安全生产行政处罚与刑罚分别由安全生产行政机关和专门司法机关两个主体分别独立实施,当同一案件既是行政违法案件又是行政犯罪案件时,如何处理好二者在程序上的衔接关系呢?遵循刑事优先的原则,它是世界各国在处理刑事诉讼与民事诉讼具有交叉关系时,决定谁先谁后问题普遍适用的一项诉讼原则,即先解决行为人的刑事责任问题,再解决行为的行政处罚责任。

    (一)先刑后罚的适用衔接

    行政机关在查处行政违法活动中,根据相关法律法规,认为该行为涉嫌犯罪,应及时主动地将案件移送至有管辖权的司法机关现行处理。司法机关认为有犯罪事实,需要追究刑事责任,应依法及时立案、侦查和处理。司法机关查处案件后,可分别不同情况作出如下处理:

    1、行为人构成犯罪并已予以刑罚处罚的,还需要有关行政机关通过行政处罚程序予以处罚的,可建议行政机关作出相关的行政处罚。

    2、行为人虽构成犯罪,但依法被免除刑罚的,司法机关应将犯罪性质和处理结果向有关行政机关通报,以便由行政机关根据情况依法对行为人予以行政处罚。

    3、行为人的行为不构成犯罪,但违反或可能违反行政法律规范的,应移交有管辖权的行政机关,由行政机关依法处罚。

    (二)先罚后刑的适用衔接

    实践中,由于行政机关行为人的违法行为予以行政处罚后发现该行为涉嫌犯罪并移交司法机关处理,最后又判处了刑罚。这时会出现行政处罚的处罚与刑法罚之间的竞合问题,如何正确处理两者竞合关系就具实践意义。根据行政处罚实施规则,适用不再罚原则,即如果存在着某些行政处罚与某些类型的刑罚,它们所剥夺或限制的是当事人同一性质的权利,就不应当被重复适用到同一个人身上,而应该相互折抵。对于这种情况,根据《行政处罚法》第二十八条规定:“违法行为构成犯罪,人民法院判处拘役或者有期徒刑时,行政机关已经给予当事人行政拘留的,应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。”必须将当事人已经被执行的行政处罚与将要执行的刑罚相折抵。如行政拘留折抵拘役或有期徒刑,罚款折抵罚金。

  三、行政处罚与刑罚的罚种衔接

  刑罚分主刑和附加刑,主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑;附加刑有罚金、剥夺政治权利、没收财产和驱逐出境。刑罚与行政处罚虽然性质截然不同,但其内容存在重叠之处,例如,拘役与行政拘留都是限制了违法者的人身自由,罚款和罚金都是给违法者予以经济制裁。具体到安全生产行政处罚与刑罚罚种的衔接,主要是指罚款与罚金的衔接,没收违法所得和没收非法财物与没收财产的衔接。

  (一)罚金与罚款的衔接

  罚金是人民法院判处犯罪分子向国家缴纳一定数额金钱的刑罚方法。罚金属于财产刑的一种,它在处罚性质、适用对象、适用程序、适用主体、适用依据等方面与行政罚款具有严格的区别。罚款与罚金在适用上的衔接应当遵循的原则为:1.罚款在先,罚款折抵罚金;2.罚金在先,不得罚款。

  (二)没收违法所得、没收非法财物与没收财产的衔接 

  没收财产是将犯罪人所有财产的一部或者全部强制无偿地收归国有的刑罚方法。没收财产事实上指没收犯罪人合法所有并且没有用于犯罪的财产。而没收违法所得、非法财物的对象是指“违法”或“非法”拥有的财产,所以,财产是否具有合法性是这两种处罚种类在内容上的根本区别。对于这两种罚种的衔接关系上,司法机关在作出判决时,无需考虑安全生产行政机关是否已实施了没收违法所得、非法财物的行政处罚,而应依法判处没收财产,当然也不存在互相折抵的情况。

  综上所述,我们可以看出,在安全生产行政处罚与刑罚竞合的情况下,应当实行“刑罚优先”的原则,即当安全生产行政机关发现了安全生产犯罪行为,应先移送司法机关进行刑事制裁,而后再视司法机关处理情况决定是否由安全生产行政机关给予行政处罚。所以,由司法机关与安全生产行政机关划清界限、各司其责、通力合作,是搞好安全生产行政处罚与刑事制裁互相衔接的重要环节,而在安全生产行政立法中采取相对明确的对应刑责的立法技术则是有效衔接安全生产行政处罚与刑罚的法制保障。(安阳市安全监管局  刘玉敏)