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学习《安全生产法》修订版之我见

 

 林州市安全生产监督管理局     郭方振

 

831日第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《安全生产法》修改决定。在92日的《中国安全生产报》上以头版头条进行了刊登。《安全生产法》是指导我们安全监管人员工作的大纲,是我们日常执法检查的母法。此次《安全生产法》修改内容多、力度大。提出了许多新东西、新亮点,好多提法是第一次提及,给人的感觉是安全生产工作格局大了,要求严了,职责清了。作为安全监管部门工作人员,我们必须及时把新修改的《安全生产法》弄懂、吃透、学精,以更好的做好安全生产工作。如何结合实际学习好《安全生产法》。我认为,要紧紧围绕两个方面来学习:一是《安全生产法》为什么要改?二是改了哪些内容?

一、为什么要改?

也就是《安全生产法修订的背景。大家知道,原版的《安全生产法》于2002111日起正式实施。当时《安全生产法》的颁布实施正值我国安全生产监管体制建立之初,它结束了新中国成立几十年缺少安全生产领域综合大法的历史。在安全生产领域是一件至关重要的大事。以往的安全生产方面的法律法规总是分散于其他的法律条文之中,像《矿山安全法》、《劳动法》、《煤炭法》、《职业病防治法》等,对某个行业领域、某个方面的安全生产进行了规定。所以2002年《安全生产法》一经颁布,被媒体称为:“我国安全生产法制建设的里程碑,开创了我国安全生产法制工作新时代”。确实,当时《安全生产法》的颁布实施对提高安全生产工作地位,增强全社会安全生产意识,巩固安全监管监察体制,促进全国安全生产形势持续稳定好转起到了巨大的作用。但随着时间的推移,经济社会的发展,《安全生产法》越来越暴露出它的弊端,不适应形势发展的需要。表现在:

一是站位低。制定原版《安全生产法》的主体--国家安全监管局规格低,国家安全监管局当时还是国家经贸委下设的一个委管局,副部级规格。决定了他不可能也不会超出自身的束缚,有更高的站位。如在原版的《安全生产法》中立法目的是“为了加强安全生产监督管理”,而不是涵盖整个安全生产工作。在安全监管部门的表述上为“国务院负责安全生产监督管理的部门”,给人的感觉是尤抱琵琶半遮面,吞吞吐吐、遮遮掩掩。远不像修改版直接明确为“国务院安全生产监督管理部门”,理直气壮,痛快淋漓。整个原版《安全生产法》通读下来,整个感觉就是个部门法,为新成立的安全监管局立法、壮胆,《安全生产法》的执法主体为安全监管部门,其他部门如何执行,未作规定。当时《安全生产法》规定范围主要在安全生产监管层面,更多的局限于部门的监管,而对企业落实安全生产主体责任,不深入、不细致。

二是职责描述不清。在安全生产监管职责上,乡镇属地管理责任没有说,部门行业监管职责没说清。比如说原版《安生产法》在对有关职能部门的安全生产监管职责的描述为“国务院有关部门在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理”,有关到哪里,弹性很大,概念模糊,职责不清。造成了安全监管局事实上成了二政府,对安全生产工作一篮子挎,包打天下。什么都要管,但又协调不动,管理不好。表现在理论界认识模糊。我曾看到一个建筑行业领域资质考试题,问:“建筑行业领域的安全生产综合监管部门是谁?”咱安全监管人的第一反应当然是住建部门,可人家的标准答案是安全生产监督管理部门。在现实中人们认识模糊。人们普遍认为,安全生产就是安全监管局的事。凡涉及到安全生产的不管涉及到那个行业领域都和安全监管局有关。林州市在安全生产监管职责划分方面的情况好点。林州市在2007年市政府专门出台了林政【200733号文件,对全市各乡镇、街道、各职能部门的安全生产监管职责进行了明确界定,在全市基本形成了各级、各部门各司其职、各负其责,齐抓共管的安全生产工作格局。但在日常实际中,还有不少人存在着认识上的误区。以至于在个别部门起草的文件中,农业产业园的安全监管检查要安全监管局负责;“十一”黄金周的旅游安全设施监管要安全监管局负责。等等,诸如此类的数不胜数,安全监管局成了安全生产领域包打天下的不管部。

三是执法不严,力度不大。在原版安全生产法中对生产经营单位发生事故的行政处罚未作规定。现在执法依据是200761日施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》,“发生一般事故的处10万元以上20万元以下罚款”。罚款额还没有对死亡个人的赔偿额度高。企业的违法成本低。在执法规定上不严、不细,操作性不强。被全国人大称为“刀不快、腰不硬”。

总之,原来的《安全生产法》诸多条款先天不足,存在硬伤,再加上十多年来经济社会的飞速发展,修改《安全生产法》势在必行。

二、改了些什么内容?

《安全生产法》原版共97条,修改后共114条,新增17条,修改59条,新增和修改条数占了一大半,表现在以下几个方面:

(一)站位高了。首先是理念新,明确提出了“以人为本,坚持安全发展”作为安全生产工作的基本理念。将人的生命安全放在了第一位,将“促进经济发展”改为“促进经济社会持续健康发展”。表明安全生产层次高了,不再局限于安全生产领域,不再是经济发展的附属品,而是社会管理、社会建设的范畴。其次是覆盖面广。将“安全生产监督管理”、“安全生产管理”改为安全生产工作,使安全生产工作立法不局限于部门监管,企业内部管理上,而涉及到社会生活的方方面面。

(二)职责清了。此次新修改的《安全生产法》对企业主体责任,各级、各部门的安全生产监管职责明确。以往我们常挂在嘴边的“企业主体责任”、“属地管理”、“谁主管谁负责”、“管行业必须管安全”的原则在法律条文中得到了具体体现。一是按照“属地管理”的原则,对乡镇、街道的安全生产监管职责进行了明确。首次把乡镇、街道的安全监管职责写进了法律条文。(见第八条第三款)

二是对各有关职能部门的安全生产监管职责进行了明确界定。改变了以往安全监管局包打天下,其他部门在安全生产监管上推诿扯皮的现象。在第九条明确规定“国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定,在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理;县级以上人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内对有关行业领域的安全生产工作实施监督管理”。在原版《安全生产法》里,对各有关职能部门的安全生产监管职责是“对各自职责范围内有关安全生产工作实施监督管理”,而修改版直接就是职能部门对有关的行业领域负责监管,含义很明确,就是“管行业必须管安全”,“谁主管,谁负责”,只要在你的行业领域里的安全生产工作你就得负责,不能说牵涉到其他部门,就免去你的责任。

(三)执法严了。首先是在行政处罚罚款额度上提高了。随着经济社会的发展,原版《安全生产法》的处罚额度已不能起到震慑非法违法企业的作用。在修改的《安全生产法》中,对违法行为的处罚力度大幅度增大。特别是对事故的处罚额度起点的一般事故为20万元—50万元,最高处罚额可达到2000万元,而原法规规定的一般事故为10万—20万元,最高处罚额度为500万元。

二是对生产经营单位有关人员的责任追究严了,修改版的《安全生产法》只要对生产经营单位违法行为进行处罚,就必然对主管人员、直接人员进行经济罚款。这是原版《安全生产法》所没有的。

三是对企业的违法行为追究严了,如第六十七条“对存在重大隐患的生产经营单位,对有关部门停产、停业、停止施工、停止使用相关设施或设备的决定,生产经营单位拒绝不执行的,有关部门可采取通知有关单位停止供电、停止供应民爆物品等措施”。我们在日常工作中采取的严格的执法措施被上升到了法律的高度。

(四)规定细了

大家把原版安全生产法比较,新的《安全生产法》在各个方面描述更准确、更清晰、更细致、更具有操作了。比如说在总则的原则规定上,在生产经营单位,安全监管机构及人员职责上,违法行为处罚上等等,规定的更清晰、细致明了。

(五)亮点多了

此次安全生产法修改的幅度大、亮点多,许多为新提法。如:第八条乡镇人民政府的安全监管职责规定;第二十四条注册安全工程师担任企业安全管理人员的规定;第二十一、二十四、二十九条金属冶炼建设项目纳入高危行业管理,进行重点监管,安全评价前置管理的规定;第七十五条,建立安全生产违法行为信息库规定;在法律责任里对存在违法行为生产经营单位主管人员,直接人员行政处罚的规定;第一百一十四条,安全生产法规定的行政处罚,各有关职能部门都可以遵守执行的规定。等等,都需要我们在实际中熟练掌握,灵活应用。